Een kwart eeuw lidstaataansprakelijkheid – blogreeks naar aanleiding van een historische juridische mijlpaal (Nr. 1: Francovich en Bonifaci)

“Derhalve is het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het gemeenschapsrecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent aan het systeem van het verdrag.”

Op 19 november 2016 is het exact 25 jaar geleden dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (toen nog Europese Gemeenschap) het baanbrekende arrest Francovich wees. Het Hof van Justitie oordeelde in dit arrest dat lidstaten onder omstandigheden aansprakelijk zijn voor schade die particulieren (burgers en ondernemingen) lijden doordat een lidstaat in strijd handelt met het gemeenschapsrecht (nu: EU-recht). Samen met de rechtstreekse werking en voorrang van het EU-recht vormt de lidstaataansprakelijkheid een van de instrumenten waarmee het Europees recht doorwerkt in de rechtsordes van de lidstaten.

Hoe het begon: Andrea Francovich en Danila Bonifaci    

Het arrest Francovich ging over een richtlijn die werknemers bescherming verleende tegen insolventie van hun werkgever. Deze richtlijn was echter niet-tijdig omgezet in het Italiaanse recht. Andrea Francovich die in dienst was bij CDN Elettronica in het Italiaanse Vicenza had slechts voorschotten op zijn loon ontvangen. Toen hij na een gerechtelijke procedure waarin de werkgever werd veroordeeld tot loonbetaling beslag probeerde te leggen, bleek de onderneming niet meer solvabel. In een andere zaak waren Danila Bonifaci en haar collega’s tegen hetzelfde probleem (een insolvabele werkgever) aangelopen. Indien de richtlijn correct en tijdig was omgezet hadden Francovich en Bonficaci c.s. aanspraak kunnen maken op een waarborgfonds. In de procedures die zowel Francovich als Bonifaci c.s. begonnen tegen de Italiaanse Staat stelden de Italiaanse rechters het Hof van Justitie de vraag of er op grond van het Europese recht een verplichting bestaat tot het betalen van schadevergoeding wegens schending van de verplichting de richtlijn tijdig om te zetten. Het Hof van Justitie beantwoordde deze vraag bevestigend. Een lidstaat is aansprakelijk jegens particulieren wegens het niet-tijdig omzetten van een Europese richtlijn indien de richtlijn rechten toekent aan particulieren, de inhoud van die rechten kunnen worden vastgesteld op basis van de bepalingen van de richtlijn en er een causaal verband bestaat tussen de schending en de geleden schade. Deze fundamentele uitspraak vormde de basis voor een rechtstreeks op het Europese recht gebaseerde schadevergoedingsverplichting voor lidstaten die hun EU-rechtelijke verplichtingen niet nakomen, als gevolg waarvan particulieren schade lijden. Deze aansprakelijkheidsvordering kan worden ingesteld voor de nationale gerechten.

Verdere ontwikkeling van het beginsel van lidstaataansprakelijkheid

In het arrest Francovich ging het om de situatie waarin een lidstaat een richtlijn niet tijdig had omgezet in het nationale recht. In latere arresten is duidelijk geworden dat ook in andere situaties waarin een lidstaat – waaronder instellingen van de lidstaat – het Europese recht schendt, de lidstaat aansprakelijk kan zijn. Zo kan er ook een verplichting bestaan tot schadevergoeding indien er sprake is van nationale wetgeving en besluiten die in strijd zijn met het EU-recht. Maar ook onrechtmatige rechtspraak, het houden van onvoldoende toezicht of ander (feitelijk) handelen kan tot aansprakelijkheid leiden. De voorwaarden waaronder aansprakelijkheid optreedt zijn: (1) de geschonden Europese norm moet rechten toekennen aan particulieren, (2) er moet sprake zijn van een voldoende gekwalificeerde schending en (3) er moet een causaal verband bestaan tussen de schending en de schade.

Deze aansprakelijkheidsvoorwaarden zijn van toepassing op al het overheidshandelen. Wel kan de invulling van de voorwaarden iets verschillen al naar gelang het specifieke overheidshandelen. Zo is in de situatie waarin een richtlijn niet tijdig wordt omgezet, per definitie sprake van een voldoende gekwalificeerde schending. In andere situaties komt het aan op onder meer de duidelijkheid van de geschonden norm en de beoordelingsruimte die de lidstaat had bij het toepassen van de norm. In het geval van rechtspraak die in strijd komt met het Europees recht heeft het Hof van Justitie benadrukt dat alleen een kennelijke miskenning van het EU-recht aansprakelijkheid oplevert. Het gaat hier dus om zeer ernstige fouten.

Betekenis voor de Nederlandse (rechts)praktijk

Op de vraag naar de betekenis van de lidstaataansprakelijkheid voor het Nederlandse recht en de Nederlandse rechtspraktijk past een genuanceerd antwoord. Dat heeft er alles mee te maken dat de Europeesrechtelijke lidstaataansprakelijkheid een ondergrens is. Het is de lidstaten namelijk toegestaan om strenger te zijn voor de overheid en dus eerder over te gaan tot het aannemen van aansprakelijkheid. Wel stelt het Hof van Justitie de eis dat als er voor wordt gekozen om de overheid naar nationaal recht eerder aansprakelijk te houden, deze strengere norm ook wordt ingezet als er sprake is van schending van het Europese recht (gelijkwaardigheidsbeginsel).

Het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht neemt op onderdelen sneller overheidsaansprakelijkheid aan dan het Europese recht. Dat is met name het geval bij onrechtmatige besluiten en onrechtmatige wetgeving. Het enkele feit dat er sprake is van wetgeving die in strijd komt met hogere regelgeving is voldoende om deze gedraging als onrechtmatig aan te merken welke onrechtmatigheid de overheid ook kan worden toegerekend. Hetzelfde geldt in het geval van besluiten die worden vernietigd door de bestuursrechter. Ook in dat geval staat de fout vast zonder dat sprake hoeft te zijn van een voldoende gekwalificeerde schending.

Op het gebied van onrechtmatige rechtspraak is het Nederlandse recht juist weer strenger dan het Europese recht. Naar Nederlands recht kan aansprakelijkheid van de rechter (het moet dan gaan om de in laatste aanleg rechtsprekende rechter) slechts worden aangenomen indien geen sprake is geweest van een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM. Een verkeerde toepassing van de materiële rechtsregel zal, hoe fout dus ook, in principe nooit tot aansprakelijkheid kunnen leiden op grond van het Nederlandse recht, zolang de weg naar deze (foute) beslissing maar verloopt volgens de spelregels van een eerlijk proces. Dat betekent dat indien de hoogste Nederlandse rechter het EU-recht schendt, een aansprakelijkheidsvordering niet mag worden afgedaan op de gebruikelijke Nederlandse voorwaarden, maar er moet worden gekeken of wordt voldaan aan de Europeesrechtelijke aansprakelijkheidsvereisten.

De gevolgen van de Europeesrechtelijke lidstaataansprakelijkheid en de verhouding tot het Nederlandse systeem van overheidsaansprakelijkheid dient dus per type schending te worden bekeken. De komende periode zullen op deze plaats blogartikelen verschijnen die nader ingaan op de verschillende typen schendingen. Er zullen in ieder geval blogs verschijnen over de betekenis van de Europeesrechtelijke aansprakelijkheid voor de situatie van (1) onrechtmatige wetgeving, (2) onrechtmatige rechtspraak en (3) toezichthoudersaansprakelijkheid. Want ondanks dat er 25 jaar is verstreken sinds het arrest Francovich, is het beginsel van lidstaataansprakelijkheid nog steeds actueel. Zo heeft de Hoge Raad zich eind vorig jaar nog uitgelaten over het te hanteren toetsingskader bij formele wetgeving in strijd met het EU-recht (ECLI:NL:HR:2015:2722 en ECLI:NL:HR:2015:2723), bestaat er onder invloed van de Europeesrechtelijke aansprakelijkheidsnorm een debat over de (wenselijke) toetsingsnorm bij onrechtmatige rechtspraak en is discussie mogelijk over de Europeesrechtelijke houdbaarheid van de aansprakelijkheidsbeperking voor de AFM en DNB, in de situatie waarin deze financiële instellingen het EU-recht schenden.

Wordt vervolgd…..

 

_____________________________________________________________________________________________________________

Rogier Meijer | +31 20 520 7525 | rogier.meijer@zippromeijer.com